澳门基本法的理解，澳门基本法成功贯彻实施的经验与启示有哪些

作者:王振民(清华大学港澳研究中心主任、国家治理研究院院长、中国法学会香港澳门基本法研究会会长)

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)由全国人大于1993年3月31日根据《中华人民共和国宪法》制定，并于1999年12月20日起施行。澳门基本法首次对澳门各方面的管治作出了科学规划和具体安排，规定了回归后“一国两制”下中央和特区的关系以及政治、法律、行政、经济、社会、居民权利等各项重要制度体系，是一部全新的澳门组织章程。20年来，澳门基本法得到全面实施，成为澳门特别行政区的行为指南，促进了澳门的社会稳定、经济发展、人权保障和民主进步。实践证明，这是一部符合澳门特别行政区实际情况、能够为澳门带来稳定繁荣、能够不断满足澳门居民对美好生活向往的宪制性文件。其成功的实施经验弥足珍贵，值得认真总结。

澳门基本法成功实施的主要表现

20年来，澳门基本法得到了全面、准确的实施，主要体现在以下五个方面。

一是国家恢复对澳门行使主权，澳门自回归之日起纳入国家治理体系和宪法秩序。与此同时，宪法和基本法开始在澳门适用和实施，共同构成了澳门特别行政区的宪法基础和核心内容。中央政府切实履行对澳门特别行政区的宪制责任，基本法规定的全面管治权得到落实，包括澳门特别行政区政府的产生、澳门特别行政区行政长官和主要官员的任免、支持和监督行政长官和特区政府依法有效施政、接受行政长官的报告；接受澳门特别行政区终审法院法官的任命并备案；解释澳门基本法，审查澳门地方立法备案，增加列于澳门基本法附件三在澳门实施的全国性法律，通过法律问题的决定及时解决澳门发展中遇到的新问题；妥善处理涉澳外交和涉台事务；承担澳门的防务；与澳门特区政府共同承担维护国家安全的责任。

第二，建立和完善了行政主导的政治体制。行政长官领导澳门特别行政区行政机关，是行政机关的首长，建设了强大的行政班子，代表整个特区全面履行宪制责任，在整个特区的地方治理中发挥主导作用。严格按照《基本法》，立法机关和行政机关相互制约、相互配合，形成了建设性的互动关系。司法机关严格依法独立运作，履行捍卫特区宪制秩序和澳门法治的职责。在行政主导体制下，澳门的行政、立法和司法部门严格按照基本法履行各自的职责，运作顺畅。正因如此，澳门回归后，“一国两制”制度优势得到充分发挥，适度多元发展初见成效，经济持续走强，民生不断改善。可以说是政府和谐，各业繁荣，居民安居乐业。

第三，严格按照《基本法》和全国人大常委会解释和决定发展澳门民主政治。“一国两制”、“澳人治澳”和高度自治得到成功落实。数百年来，澳门居民第一次真正成为自己土地的主人，行政长官和主要官员都是澳门人。实践证明，澳门人可以治理好澳门。回归以来，澳门特区依法成功举行了五届行政长官选举和六届立法会选举。特区行政长官、政府和立法机关倾听民意、了解民情、顺应民情，始终着眼于经济可持续发展、民生改善，不断满足居民对美好生活的向往。澳门居民依法有序参与特区选举、立法、决策等各项公共事务，真正在澳门治理中发挥作用，居民的参与感、幸福感、获得感不断增强。2012年，澳门特区依法逐步对行政长官和立法会产生办法进行了适当修改，扩大了两种办法的民主程度，进一步提高了民主的质量和有效运行。20年来，澳门特别行政区不单纯追求形式上的民主，不盲目攀比，不把目标定得太高，不折腾不矫饰，追求真正的实质民主和政治进步，走出了一条适合自身情况、具有澳门特色的民主之路。

第四，澳门特区居民享有空之前的权利和自由，人权得到切实保障。《基本法》规定的澳门居民的言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威等基本权利和自由得到充分保障。澳门特别行政区全国人民代表大会代表根据全国人民代表大会确定的代表名额和代表产生办法，当选参加最高国家权力机关的工作。澳门特别行政区政协委员积极参政议政，为国家治理各方面的不断完善做出了自己的贡献。

第五，澳门法治水平不断提高，法治体系逐步形成。回归前，澳门法律不完备，包括“五典”在内的大部分适用法律都是葡文法律，很多不适合澳门本地情况，地方立法严重不足。1999年10月，根据澳门基本法的规定，全国人大常委会作出《关于处理澳门原有法律的决定》，对澳门原有法律进行了大规模清理，审查了975件法律和法令。20年来，澳门特区继续对原有法律进行清理和改编。立法会积极发挥基本法赋予的立法职能，及时回应社会发展的需要。截至2019年9月，共审议通过289部法律，其中新法律190部，修正案99部，逐步形成了具有澳门自身特色的法治体系。澳门治安不断改善，犯罪率不断降低，从一个犯罪猖獗、社会混乱的土地，发展成为世界闻名的安全之都。20年来，澳门立法、执法、司法、守法、法律服务、法律人才培养等各项工作全面提升，法治体系不断完善，为澳门长期繁荣稳定提供了坚实保障。

澳门基本法成功实施的重要启示

澳门基本法成功实施20年来，积累了许多好的经验，值得认真总结和发扬。主要有以下四个方面。

正确处理“一国”和“两制”的关系。澳门特区政府、全体居民和全社会始终把“一国”作为“两制”的根和基，自觉维护“一国”，自觉将其纳入国家治理体系和宪政秩序。在“一国”问题上，他们从不回避、从不动摇、从不犹豫，始终如一地赢得了中央和全国人民的信任和认同。中央政府给予澳门各项优惠政策和支持，全力支持澳门各项事业发展，实现了内地与特区的双赢。当我们旗帜鲜明地谈论“两制”、“一国”时，“一国”和“两制”的好处就会充分展示和发挥出来，“一国两制”在澳门的实践就会进入良性循环。

正因如此，澳门在国家总体发展布局中找准战略定位，积极融入国家发展大局，大胆参与国家改革开放和现代化建设，用好“一国”带来的各种发展机遇和便利条件，争取并获得中央的大力支持，多次获得中央的新授权，扩大了高度自治的范围。2003年，澳门开始实施《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及10项补充协议，赢得了诸多优惠。澳门实际管辖范围一直在扩大，拓宽发展区域空室。2009年，位于秦恒岛的澳门大学新校区被授予特别司法管辖权。不久前，全国人大常委会再次授权澳门特区对横琴港澳门港区及相关延伸区域行使管辖权。随着“一带一路”倡议的实施和“粤港澳大湾区发展规划”的出台，国家大力支持澳门“一中心、一平台、一基地”的建设。在中央政府的持续支持下，澳门经济保持平稳发展，社会活力不断释放，澳门同胞对未来充满信心和希望。

特别值得指出的是，澳门特区自觉维护宪法、基本法和中央权威，积极回应中央关于维护国家主权、安全和发展利益的关切，积极履行维护国家安全的责任，以行动维护“一国”原则。2009年，《澳门特别行政区维护国家安全法》颁布，《基本法》第二十三条立法工作顺利完成。为配合《维护国家安全法》的实施，2018年，澳门特别行政区行政会议通过《澳门特别行政区维护国家安全委员会行政法规》，建立健全维护国家安全的体制机制。根据全国人大常委会2016年对香港基本法第一百零四条的解释精神，澳门特区主动修改澳门立法会选举制度，增加“防止独立”条款，提前排除干扰，确保爱国力量在立法会的主导地位。

正确处理宪法和基本法的关系。宪法是国家的根本法，是包括香港、澳门在内的整个国家的总宪法。基本法是根据宪法制定的特别行政区的“小宪法”和“子宪法”，是我国宪法的特殊组成部分。把基本法和宪法对立起来，没有宪法就谈基本法，没有宪法就实施基本法，这是非常危险的。

澳门基本法实施20年来的经验表明，澳门特区不仅接受宪法和澳门基本法构成的特别行政区地方宪法秩序，而且自觉接受、整合和维护国家整体的宪法秩序和治理体系。涉及到中央依法管理的事务，涉及到中央与特别行政区的关系，涉及到内地与澳门的关系，除了基本法以外，都要以宪法为核心，尊重和配合中央行使权力。“一国两制”自然包含了“一国两制”的因素，即特别行政区与内地的相似之处，如中央政府的设立和职能，对全国来说都是一样的。这些都写在国家宪法里，基本法不需要重复这些规定，但这些对于特别行政区无疑是同样有效的。总之，澳门特区能够自觉地将其地方宪法制度纳入国家宪法框架，尊重和认同国家主体实行的社会主义制度，实现地方宪法秩序与国家宪法的成功对接，实现“社会主义基本准则”与资本主义政治制度和法律制度的兼容。这是澳门基本法成功实施的重要经验。

特区行政长官和法院承担了在澳门实施《基本法》的主要责任。根据澳门基本法，行政长官负责基本法的实施。换言之，行政长官是在特别行政区实施《基本法》的第一责任人。历届行政长官牢固确立了宪法和基本法的至高无上地位，深刻认识到实施宪法和基本法是保持澳门长期繁荣稳定的关键。他们把宪法和基本法作为自己的执政“手册”，严格依法办事。行政长官还带领全特区全面学习领会宪法和基本法，带领全社会自觉按照宪法和基本法办事，充分发挥了基本法实施第一责任人的作用。

除行政长官外，澳门特别行政区法院也承担实施基本法的重要宪制责任，并肩负在本地解释基本法的重任。法院执行《基本法》的主要方式是根据《基本法》制止纠纷，公正司法，在审理案件的过程中对《基本法》进行解释。20年来，澳门特区法院始终按照基本法的立法原意和根本宗旨解释基本法有关规定，自觉接受NPC释法和NPC判决的效力，有效维护了国家宪政制度的统一和澳门司法独立，为“一国两制”的成功实践作出了重要贡献。

积极开展宪法基本法教育，不断提高全体居民的宪法基本法意识。20年来，澳门特区不断推进宪法和基本法教育，宪法基本法理念深入人心。历任行政长官在施政报告中都强调要落实“一国两制”，并有效宣传和落实《基本法》。特区政府法制局、教育暨青年局、行政公务人员局、学校、澳门基本法促进会等官方和非官方组织也以宣传宪法和基本法为重点，形成了“多元一体、协调配合的宪法和基本法宣传教育机制”，取得了良好的社会效果。澳门同胞普遍认同“一国两制”的制度安排，认同依据宪法和基本法治理澳门的合法性和合理性。澳门还举办国家安全教育展，宣传整体国家安全观，增强澳门居民的国家安全意识。

当然，澳门基本法20年来的实施并不完美，对空的改进还是很大的，还有很长的路要走。我们要着眼长远，总结经验，发扬成绩，弥补不足，不断开创基本法实施和“一国两制”实践的新局面。第一，我们要进一步研究宪法在特区的适用，继续处理好宪法和基本法的关系。二是要进一步完善实施基本法的相关体制机制，妥善处理NPC解释法律和特区法院解释法律的关系，明确NPC判决的法律效力。三要加强国家安全立法、执法和司法，切实维护国家安全。四是对标国际先进标准，不断完善澳门法治建设，进一步提高法治化程度和水平，完善具有澳门特色的法治体系。第五，要继续开展宪法和基本法的宣传教育，不能放松，不能偷懒，特别要加强对青少年的教育。

与一些存在了上百年的宪法法律相比，澳门基本法的历史还很短。但这20年打下了坚实的基础，迈出了成功的第一步。二十年的实践证明，“一国两制”是可行的、可行的，是澳门特别行政区长期发展、繁荣稳定的金钥匙。澳门基本法也是切实可行的宪法性法律，符合澳门实际，解决澳门问题，符合国家发展大势，符合世界发展趋势。只要我们坚定不移地坚持宪法和澳门基本法，继续全面准确实施基本法，不断完善相关制度和机制，切实维护国家安全，澳门特区就一定不负众望，完成使命，澳门的未来一定会更加美好，“一国两制”之路一定会越走越宽广、越走越光明。

光明日报(2019年12月16日第16版)